En diálogo con Luciano Mateo Rodríguez Carrington, Coordinador para América Latina de Oxford Urbanists, Diego Sánchez-Ancochea, profesor asociado de Economía Política de América Latina en la Universidad de Oxford, analiza los desafíos para la política social y las ciudades en América Latina. Destaca el éxito desigual de los países latinoamericanos en el avance de la política social, la necesidad de adaptar las ideas de política social universal para el contexto latinoamericano, la relevancia de la política social para la integración urbana y los riesgos de unos Objetivos de Desarrollo Sostenible demasiado amplios. (La transcripción de la entrevista ha sido editada para mayor claridad).
Usted es un experto en economía política de América Latina y en el papel de la política social para abordar los problemas de pobreza y desigualdad. ¿Cuáles son para usted los desafíos actuales para el desarrollo de políticas sociales en la región?
El final del boom de los productos básicos (commodities) en 2013-14 revirtió la tendencia expansiva que habíamos visto en años anteriores. Si bien la política social ahora es estable en la mayoría de los países, se está reduciendo en otros, como Argentina, Brasil y Ecuador. Sin embargo, no está surgiendo una imagen clara, y algunas tendencias dependerán de las próximas elecciones presidenciales en Colombia, Brasil y México.
Este cambio viene después de una fase expansiva durante la década de 2000. Los altos precios de las materias primas y las bajas tasas de interés contribuyeron en general a un rápido aumento del gasto público, en particular el gasto social. El gasto social como porcentaje del PIB en América Latina fue siete puntos porcentuales más alto en 2014 que en 2000. Muchos países introdujeron nuevos programas no contributivos en salud y pensiones y/o reformaron los programas existentes. También fuimos testigos de un aumento de los programas de subsidios monetarios condicionados.
Las reformas ayudaron a incorporar en el sistema social a las personas que han sido excluidas durante mucho tiempo. Sin embargo, todavía hay diferencias en la generosidad de los programas para diferentes grupos, así como desigualdades más generales entre estos grupos. Además, en un documento reciente, Juliana Martínez Franzoni y yo mostramos que los resultados de las políticas sociales difieren significativamente entre países. Algunos han mejorado mucho, como Colombia en el cuidado de la salud y Bolivia en pensiones, mientras que otros países se han quedado atrás.
¿Cuáles son los desafíos para el futuro? Los gobiernos deben encontrar formas de evitar las excesivas conversaciones sobre la austeridad fiscal y hallar maneras de ampliar los programas sociales y a la vez hacerlos menos fragmentados y más equitativos.
Usted ha presentado un nuevo libro, La búsqueda de la política social universal en el sur, con Juliana Martínez Franzoni. ¿Qué implica para usted la política social universal y cuál es su papel en la reducción de la desigualdad y el alivio de la pobreza?
Permítame comenzar con la segunda parte de la pregunta. Juliana y yo sostenemos que la política social universal es realmente importante si queremos reducir la desigualdad y promover la cohesión social. Los programas que brindan beneficios similares para toda la población crearán coaliciones entre clases que respaldarán la expansión de los programas a largo plazo, algo que muchos países europeos han experimentado históricamente.
En nuestro libro, hacemos un llamado para repensar la política social universal en el Sur en general y en América Latina en particular. Por el momento, los académicos tienden a pensar sobre el universalismo de dos maneras: una definición minimalista supone que la política social universal tiene que ver con la cobertura: el objetivo es cubrir a todos, incluso si los diferentes grupos reciben beneficios muy diferentes (y desiguales). Es probable que esto no reduzca la desigualdad en la medida en que muchos afirman. Una definición maximalista de universalismo se sintoniza con el modelo escandinavo de política social: el objetivo es proporcionar a todos los servicios de calidad basados en el principio de la ciudadanía, financiado por impuestos generales. Este modelo no funcionará para América Latina. Si bien busca los resultados que queremos, requiere instrumentos que no están disponibles para nosotros: la región tiene grandes dificultades para gravar a los ricos.
En cambio, Juliana y yo sostenemos que debemos pensar en el universalismo en términos de productos de política. El universalismo está asegurado cuando todas nuestras intervenciones en un ámbito de política particular, como el cuidado de la salud o las pensiones, resultan en beneficios generosos similares para la mayoría de la población. Mostramos que puede obtener estos productos positivos con una combinación de instrumentos de política, incluidas las intervenciones en seguridad social y asistencia social.
¿Cuándo obtendremos productos de política universal? En el libro, sostenemos que todo esto depende de las características de la arquitectura de la política, es decir, del conjunto de instrumentos que definen qué se proporciona a quién y por quién. Por ejemplo, Costa Rica tuvo éxito porque tenía un sistema de seguridad social unificado donde la asistencia social y la seguridad social proporcionaban los mismos beneficios. Entonces, el desafío es encontrar formas de expandir los programas de una manera unificada, evitando la fragmentación de nuestra búsqueda del universalismo en muchas intervenciones diferentes.
Los problemas de la urbanización no planificada, la migración del campo a la ciudad y la pobreza urbana plantean grandes desafíos para los países de América Latina. ¿Cuál podría ser el rol de la política social universal en la creación de ciudades más justas y socialmente inclusivas en América Latina?
Las ciudades incluyen todo tipo de grupos: los pobres, la clase media y los ricos. Un objetivo principal es mezclar personas de diferentes clases. Por ejemplo, deberíamos intentar crear escuelas que sean atractivas para la clase media pero cercanas a las áreas donde viven la gente pobre. No es fácil … ¡pero no imposible! Las políticas sociales pueden ayudar, pero deben diseñarse de la manera correcta.
En el caso de las ciudades, debemos adoptar una comprensión más amplia de la política social que incluya servicios que promuevan la mezcla. Piense en áreas verdes y parques, donde los niños de diferentes orígenes pueden jugar juntos. O piense en la forma en que ciudades como Lima cierran las avenidas los domingos para que todos puedan disfrutarlas. ¡Debemos asegurarnos de que las personas se mezclan en parques y avenidas mejor que en los centros comerciales!
La Nueva Agenda Urbana es el documento final acordado en la Conferencia de Ciudades Hábitat III en Quito, Ecuador, en octubre de 2016. Al elaborar el Objetivo 11 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible («hacer ciudades inclusivas, seguras, resilientes y sostenibles»), proporciona recomendaciones para una variedad de actores, incluidos los estados-nación, las ciudades, los financiadores del desarrollo internacional y la sociedad civil. ¿Cree que los ODS e iniciativas como la Nueva Agenda Urbana proporcionan marcos útiles para la implementación de la política social y la creación de ciudades más inclusivas?
Juliana y yo hemos demostrado que las ideas internacionales son realmente importantes para dar forma a los debates nacionales, pero necesitan defensores nacionales que los «traduzcan» para contextos específicos y aseguren el apoyo político necesario para implementarlas.
También creo que este tipo de ideas internacionales no deberían ser demasiado amplias; la amplitud puede dificultar la construcción de la presión necesaria para avanzar. Me preocupan los ODS, que, debido a que son todo, podrían convertirse en nada. Pero soy más optimista sobre iniciativas como la cobertura universal promovida por la Organización Mundial de la Salud. ¡Las ideas correctas en las manos de los legisladores correctos pueden hacer mucho bien!
El profesor Diego Sánchez-Ancochea es profesor asociado en la Universidad de Oxford, donde se especializa en la economía política de América Latina, con un enfoque particular en América Central. Sus intereses de investigación se centran en los determinantes de la desigualdad del ingreso y el papel de la política social en su reducción. Ha publicado extensamente en revistas internacionales como World Development, el Journal of Latin American Studies, Latin American Politics and Society y Latin American Research Review. También es coeditor de cuatro libros y coautor de dos libros con Juliana Martínez Franzoni: buenos empleos y servicios sociales: cómo Costa Rica logró la doble incorporación elusiva (Palgrave Macmillan) y la búsqueda de una política social universal en el Sur: Actores, Ideas y Arquitecturas (Cambridge University Press).
