El caso de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo en Ecuador. (LOOTUGS)
Nota del editor: Este artículo hace parte de una colaboración con ONU-Habitat para informar sobre avances del desarrollo urbano sostenible y promover la implementación de la Nueva Agenda Urbana en la región. Los autores son invitados y expresan sus visiones.
En mayo de 2016, Ecuador aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, Uso y Gestión de Suelo (LOOTUGS) como un paso importante en el cambio de paradigma y aplicación de derechos fundamentales en el territorio, entre ellos: el derecho al hábitat y la vivienda, el Derecho a la soberanía alimentaria, a un medio ambiente sano y equilibrado, el derecho a la ciudad, la función social y ambiental de la propiedad y el reparto equitativo de las cargas y beneficios, entre otros. La LOOTUGS es una ley que posiciona al desarrollo urbano dentro del Ecuador, entregando a las municipalidades una herramienta para planificar asentamientos humanos inclusivos y sustentables.
Los marcos legales nacionales que tratan la ordenación del territorio, incluida la LOOTUGS, han surgido como respuesta a la necesidad de regulaciones específicas de las conductas humanas en el territorio, en cuanto a su uso, aprovechamiento y a la facultad de sanción sobre los incumplimientos en los que los propietarios de suelo incurren, los que en ocasiones son para privilegiar sus intereses individuales sobre los de la sociedad en general.
Sin embargo, pese a lo anterior, existe actualmente una propuesta para la derogatoria de la LOOTUGS. La derogatoria genera preocupación pues está en contra de los compromisos internacionales sobre desarrollo urbanos sostenible, los cuales han sido asumidos activamente por el país. Reversar esta regulación puede además entenderse como una tendencia agresiva de urbanización y una ausencia de políticas de ordenación del suelo.
Existen dos propuestas de derogatoria, la primera sugiere un cambio en la Institucionalidad que contiene la norma, proponiendo derogar lo concerniente a la creación y funcionamiento de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y el Régimen Sancionador. Mientras la segunda, sugiere abolir por completo la ley y trasladar algunos de sus capítulos y secciones al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentralización – COOTAD.
Dichas iniciativas producirán efectos jurídicos, económicos y sociales en diversos frentes, incluyendo:
- Pérdida de la Sustentabilidad Territorial: Sin una ley que integre la protección de los derechos humanos con las decisiones de planeación de los territorios, sería difícil cumplir con los objetivos de la Nueva Agenda Urbana y la Agenda 2030.
- Pérdida de especialidad en la norma jurídica: Dado que es de vital importancia tener un espacio jurídico propio que garantice la autonomía en los procesos, y un principio básico en la aprobación o reforma de leyes es la unicidad y especialidad de la materia, el pretender regresar ciertas normas de Derecho Urbanístico contenidas en la LOOTUGS al Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización ( – COOTAD) , confunde las reglas del ejercicio competencial de autonomías y procesos de descentralización, con los procesos de urbanización y planeación del territorio urbano-rural.
No se puede integrar Organización Administrativa del Estado con Ordenamiento del Territorio, si esa fuera una práctica lógica y adecuada, las normas ambientales, de vialidad, de tránsito y transporte terrestre y de sostenimiento del suelo rural entre otras, deberían también hacer parte del COOTAD.
- Derogación de las Instituciones jurídicas: Si se llegara a concretar la derogatoria de la LOOTUGS el panorama de la institucionalidad se vería nublado. Se hablaría entonces de instituciones débiles y sin poder jurídico para garantizar derechos individuales y colectivos, y los principios como la función social de la propiedad, el derecho a la ciudad, la función pública del urbanismo, el derecho a edificar y el reparto equitativo de cargas y beneficios, se quedarían sin respaldo legislativo. Quedarían también sobre la mesa los siguientes temas por definir:
- ¿Cuál sería el estatus del Sistema Nacional de Catastro? ¿Qué entidad debería establecer los parámetros nacionales para el levantamiento de los inventarios y registros inmobiliarios en los cantones?
- ¿Es necesario un control a las decisiones adoptadas por los propios municipios?
¿Qué pasa en caso de incumplimiento de ellas, si se elimina la Superintendencia de Ordenamiento Territorial quién la sustituye?
- ¿Cómo y quién evaluará el cumplimiento de los planes?
- Imposibilidad de control y sanción: En el ámbito de control, los gobiernos municipales se verían imposibilitados para sancionar infracciones cometidas en temas de planeación del territorio, ya sea por incumplimiento en los procesos de habilitación, uso del suelo, o edificación. El Código Orgánico Administrativo recientemente aprobado establece: “Artículo.29 –Principio de tipicidad- Son infracciones administrativas las acciones u omisiones previstas en la ley. A cada infracción administrativa le corresponde una sanción administrativa. Las normas que prevén infracciones y sanciones no son susceptibles de aplicación analógica, tampoco de interpretación extensiva”.
- Pérdida de institucionalidad en los instrumentos del planeamiento: Al derecho urbanístico se le define como el derecho sobre planeamiento y uso del suelo, esta disciplina establece las jerarquías de los instrumentos de planeación territorial y su permanencia en el tiempo. Al romper la unidad legal que tiene la LOOTUGS se pierde toda esa integralidad.
Considerando los retrocesos, la propuesta de derogatoria de esta ley debe incluir en su debate una perspectiva multidimensional, que cuente con elementos legales, técnicos, económicos, sociales y ambientales de un proyecto de territorio dentro de una lógica sistémica de protección e interdependencia de derechos humanos. Se espera que después de considerar toda su complejidad, esta ley pueda continuar apoyando el desarrollo urbano y territorial de Ecuador.
Arturo Mejía Granizo
Doctor en jurisprudencia y abogado experto en derecho urbanístico
Consultor ONU-Habitat HUB Países Andinos
