URBES: Jesus Uriza, Edwin Barbosa y Sebastian Espinosa.
Colaborador: Juan David Arciniegas.
Fecha: 17/11/2018.
Bogotá, Colombia.
Bogotá, límites difusos: Anexiones y asociación.
Para entender a Bogotá como ciudad núcleo de una serie de municipios, debemos establecer los antecedentes en materia de planeación urbana de Bogotá. Ya que de ahí se desprenden una serie de decisiones que con el tiempo llegaron a ser fundamentales para la definición actual del Distrito Capital.
En 1947 se expide la ley 88 con el fin de apoyar el desarrollo urbano de los municipios. En consecuencia surgen los denominados “Planes Reguladores” y se establecen como obligación para los municipios que tienen un presupuesto superior a $200.000. Por lo que ciudades como Bogotá, Cali y Medellín comienzan el proceso de planificación urbana, siendo las oficinas de planeación urbana las responsables de llevar a cabo dichos planes; para el caso de Bogotá se contrató al arquitecto francés Le Corbusier para la elaboración del Plan Piloto.
El Plan Piloto fue llevado a cabo desde 1947 y aprobado en 1951, planteaba consolidar la ciudad en un área mucho más reducida a la actual. El nuevo proyecto delimitaba el suelo urbano de la ciudad de la siguiente manera: la carrera 30 como límite al occidente, los cerros al oriente, la calle 87 al norte y el Río Tunjuelo al sur de Bogotá. Su estructuración se plantea por medio de la zonificación como norma de los usos del suelo, con el objetivo de brindar una mayor cobertura en vivienda contigua a áreas de esparcimiento, transporte y de trabajo. Por consiguiente se hizo necesario conectar zonas perimetrales de la ciudad como la calle 26 que articula con zonas de trabajo e institucionales, gracias a esto se desarrollan proyectos futuros como la ubicación del aeropuerto El Dorado, (inicio de construcción 1955 y entra en funcionamiento para 1959).
Para los años de 1952 y 1953 se comienza a trabajar en el plan regulador, estableciendo como encargado a la oficina Wiener & Sert en New York. Establecieron como modelo de ciudad el Plan Piloto, que modificó los límites urbanos y creó nuevos sectores de industria pesada como lo es Puente Aranda (1963) y el centro administrativo y cívico (1954) conocido actualmente como el CAN, debido a que se proyectó 1’700.000 habitantes. En suma, la creación toda la normativa de construcción, vías y espacio público, los cuales debían responder a la alta demanda de vivienda. Por último, se recomendó que: […] estudiar los sistemas para urbanizar económicamente para estas poblaciones necesitadas. Los urbanizadores únicamente interesados en la especulación prometen lo que no pueden dar. El Municipio con la Oficina del Plan Regulador deben imponer estándares precisos para las urbanizaciones que variarán proporcionalmente. Deben proponerse estándares de loteo, calles, servicios, zonas verdes, comunicaciones, servicios sociales, jardines, limpieza, conservación, etc. Con estos estándares debe ponerse en marcha un programa de rehabilitación urbana, demolición de barrios insalubres, etc. (Barrera, 2016)
Las inestabilidad política de Colombia hizo que para el año 1953 cuando se había terminado el plan regulador, este no se aprobó. Cortés (Cortés Díaz, 2006) señala que el plan regular no estaba acorde con los intereses económicos de los urbanizadores legales e ilegales y por otro lado el país estaba sufriendo una ola de violencia determinando consecuencias como el desplazamiento de la población rural a lo urbano. El gobierno de ese entonces, liderado por Gustavo Rojas Pinilla, ejecutó una serie de proyectos de equipamientos e infraestructura vial las cuales no estaban planteadas, pero de las cuales se tuvo en cuenta el Plan Piloto ya mencionado.
El Consejo de Gobierno de Rojas Pinilla bajo el estado de sitio establece el decreto 3640 del 17 diciembre de 1954, en el cual determina que 6 municipios (Usaquén, Usme, Bosa, Engativá, Fontibón y Suba) circunvecinos a Bogotá se deben anexar a dicha capital, Esto contrariaba lo previsto en el Acto Legislativo de 1945, el cual permitía el anexo de municipios a Bogotá bajo la condición de que la tres cuartas partes del consejo debía estar de acuerdo.
La ola de violencia que se asentaba en colombia determinó que la población de Bogotá creciera, ya que poseía una tasa de crecimiento poblacional de 5.32% , durante el periodo de 1938 y 1951 a 7.03% en el periodo de 1951 a 1964. Esta dinámica de crecimiento demográfico no fue particularmente evidente en Bogotá sino que también ocurriría en los municipios circunvecinos antes de la anexión. Así las cosas, se estableció una tasa de 8.05% en el crecimiento poblacional promedio de los 6 municipios entre los años de 1938 y 1951, siendo Engativá y Bosa los municipios de mayor crecimiento, teniendo tasas de 11.78% y 10.51% respectivamente, a pesar de este fenómeno un porcentaje mayor de población seguía ubicándose en suelo rural. Para 1951-1964, la tasa de crecimiento demográfico promedio de los otrora municipios fue de 3.37%, con una tendencia de crecimiento hacia localidades de Suba y Fontibón con tasas 9.64% y 8.19%.
El reparto porcentual de la población ubicada en suelo urbano y rural se invirtió y los centros urbanos de las nuevas localidades recogían casi el total de la población rural de 1951, lo anterior ejemplificado en el caso de Bosa se expresa de la siguiente manera.
Los municipios circunvecinos estaban creciendo poblacionalmente y urbanizándose cerca de la frontera con Bogotá, por lo que el crecimiento urbano no se disponía únicamente del “… centro hacia la periferia, sino también en sentido contrario, desde los municipios vecinos hacia el centro.” (Cortés,2016) Lo que provocó dinámicas crecientes de conurbación.
Como consecuencia, la ciudad de Bogotá comenzó a perder el control del crecimiento urbano, viendo cómo antiguas haciendas se convertían en urbanizaciones y muchas de estas sin tener la aprobación de la alcaldía, como ocurrió en las localidades de Bosa, Usaquén, Engativá, Suba, Fontibón y Usme. Cabe resaltar que muchos de estos cambios se realizaron antes de que los municipios fueran anexados a Bogotá, sumado a que estas urbanizaciones sólo necesitarían el permiso de la oficina de planeación del departamento de Cundinamarca.
Con base en la pérdida de control del crecimiento, a comienzos de los años sesenta se comenzó a formular un nuevo Plan Piloto Distrital, el cual retoma muchos elementos de los anteriores planes solo que los modificaban según la realidad urbana. Posteriormente a finales de los sesenta se abandonan los proyectos de forma urbana para dar unos planteamientos hacia lo económico, esto se extiende hasta el año 2000 en donde se vuelven a formular los planteamientos físicos por medio de los Planes de Ordenamiento.
Para concluir, la inestabilidad social y política modificó las condiciones urbanas y de concentración poblacional. Puesto que, los habitantes adinerados ubicados anteriormente en el centro de Bogotá se desplazaron hacia la periferia norte de la ciudad, mientras que la población migrante de los municipios circunvecinos concentraba en el centro, por otro lado la periferia las cabeceras de los municipios aledaños a las ciudades principales, crecían a un ritmo más acelerado después de su anexión a Bogotá y antes de esto su crecimiento era en los límites intermunicipales con la Capital. Siendo así no solo una problemática a nivel de Bogotá, sino una problemática de integración territorial con los municipios vecinos, la cual no se podía establecer debido a la inexistencia de instrumentos normativos que respondieron a las nuevas condiciones de habitar el territorio.
Después de todo este desarrollo enmarcado en Planes urbanos supremamente sesgados, pero que iniciaron la concepción de Bogotá más allá de sus límites y que además le dejaron a la ciudad un “stock” de nuevos equipamientos valiosísimos para su desarrollo. Sin embargo, las decisiones en cuanto a temas relacionados con la asociatividad municipal no fueron las mejores; debido a que el marco normativo de la época no establecia figuras de asociación administrativas y/o territoriales. Más tarde esto empezaria a cambiar con la Ley de ordenamiento territorial o Ley 388 de 1997, desde ahí el ordenamiento se robustece y empiezan a surgir Leyes como la 1454 de 2011 o LOOT, después aparece la 1625 de 2013 referente a dotar de normas orgánicas las Áreas Metropolitanas en cuanto a su régimen político, administrativo y fiscal.
La figura de las áreas metropolitanas se fue configurando a lo largo del tiempo en un proceso que inició desde la Constitución de 1991, donde se empezaron los primeros esfuerzos por descentralizar el país y darle una mayor autonomía a cada territorio. Sin embargo, esta descentralización se dio con el fin de permitir una libertad fiscal y la división de los territorios para que estos mismos territorios impulsan su propio desarrollo. Casi veinte años más tarde debido a las dinámicas y revisiones dentro de los territorios se estableció la necesidad de generar un reglamento para el desarrollo de los territorios, debido a la insuficiencia en la normativa vigente para la época, dando pasó la creación de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) en el año 2011.
El objeto de la ley (LOOT) era dar una carta de navegación común para todo el territorio en la manera en cómo se debe dar la organización político-administrativa, la organización del territorio y como deben estar conformadas las organizaciones territoriales. Todo esto debido a unos principios rectores para conformar el ordenamiento territorial tales como: la soberanía nacional, la autonomía de las entidades territoriales para la gestión de sus propios intereses, descentralización y distribución de las competencias con la nación, regionalización, integración, sostenibilidad entre otras más, las cuales dejan un panorama para la gestión y ordenamiento de los territorios. Esto permitiría que los territorios se pudieran organizar de manera tal que se pudieran asociar para organizar su propio territorio y los circundantes.
Uno de los principales procesos para que se diera dicho cometido fue la conformación de asociaciones de entidades territoriales, permitiendo la creación de áreas metropolitanas como lo reconoce la Ley 1625 de 2013 “Las Áreas Metropolitanas son entidades administrativas de derecho público, formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo, vinculados entre sí por dinámicas e interrelaciones territoriales, ambientales, económicas, sociales, demográficas, culturales y tecnológicas que para la programación y coordinación de su desarrollo sustentable, desarrollo humano, ordenamiento territorial y racional prestación de servicios públicos requieren una administración coordinada.”
Una vez se surtan las fases de creación de un área metropolitana, el momento para definir las competencias de cada uno de los municipios que la conforman, las capacidades de cada uno y la manera en que la ciudad designada como núcleo del área metropolitana comienza a ser la de mayor peso en la toma de decisiones, las ciudades núcleo serán las que tomen decisiones sobre la soberanía autónoma de otro territorio. A manera de ejemplo, se destaca el traslado de los usos de suelo conflictivos a otro territorio. De forma tal que, si bien estos hechos metropolitanos buscan un beneficio para organizar de mejor manera los territorios y poder desarrollar infraestructura de una mayor envergadura tal como un sistema de transporte que cubra el área metropolitana, algunas decisiones en cuanto a los usos conflictivos como los centros carcelarios o la industria pesada terminan llegando a los territorios de menor nivel en el AMB.
Ahora bien, al analizar la propuesta del alcalde de Bogotá Enrique Peñalosa (2016-2020) de que los municipios aledaños a Bogotá se consoliden como una gran ciudad circundante a Bogotá, tal como en 1954 se hizo, consideramos lo siguiente. En primer lugar, estimamos que se trata de una declaración superficial, porque no toma en cuenta las decisiones a nivel legislativo que se han adoptado sobre la materia.
Igualmente, estimamos que, las dinámicas económicas y sociales varían dependiendo del municipio en cuestión y que no responden a las mismas condiciones en su ordenamiento territorial. Por una parte, están municipios como Chía, Cajicá y Cota, que se caracterizan por un desarrollo industrial y económico importante; mientras que, por otro lado, se dispone a municipios como Soacha, Funza y Mosquera, cuya actividad económica se fundamenta en actividades menos onerosas, y cuyos niveles fiscales son distintos a los municipios anteriormente mencionados. Si se diera el caso, los municipios de la sabana norte de Bogotá como Chía, Cajicá y Cota cuyo crecimiento poblacional y económico ha llevado a consolidar la industrias en sus territorios mediante una apuesta administrativa ejecutada a partir de brindar beneficios fiscales más generosos que sus municipios vecinos a la industria pesada que ha sido expulsada de Bogotá.
Las dinámicas económicas y de vivienda son completamente opuestas en municipios como Soacha, Funza o Mosquera, basando su economía en la construcción de las viviendas VIS y VIP, además de actividades de carácter terciario, sin mencionar que allí se concentra población mayoritariamente de estratos 0, 1 y 2, lo que supone una mayor necesidad de subsidios para diferentes rubros y que en una eventual conformación de Área Metropolitana deberían ser municipios receptores de ayuda económica y técnica con el fin de mejorar su productividad e ir superando dinámicas causantes de desequilibrios económicos, sociales y territoriales .
A manera de conclusión y en pro de seguir intercambiando opiniones y continuar con el debate proponemos las siguientes preguntas ¿Qué tan importante y a que grado se está dando la interacción administrativa, económica y social entre los municipios de la Sabana norte y, con la sabana occidente y sur?, teniendo en cuenta que Bogotá funciona como ciudad núcleo, por lo que acapara dichas relaciones mediante la mayor oferta de servicios y trabajo y ¿Al integrarse el área metropolitana, las dinámicas de relaciones intermunicipales se verán modificadas, mitigando los desequilibrios territoriales, económicos, sociales y administrativos?.
Bibliografía
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