Panamá: cómo ordenar la metrópoli que creció en torno al Canal

Septiembre de 1977 fue un mes clave para la historia contemporánea de Panamá. Durante ese mes se llevó a cabo la firma de los Tratados Torrijos-Carter, los acuerdos que progresivamente pusieron fin a la ocupación militar y a la administración estadounidense del Canal de Panamá.  A partir de esta firma, y por primera vez en su historia republicana, Panamá tendría la oportunidad de incorporar a su desarrollo toda la región conocida como “Panamá Canal Zone,” una zona con enorme potencial e importantes activos naturales e infraestructurales.

A fines de 1997, el Ministerio de Vivienda (MIVI)—con apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID)—presentó el Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico, el cual buscaba integrar la antigua Zona del Canal al desarrollo de las áreas metropolitanas y asistir al MIVI en mejorar los procedimientos de planificación de las ciudades de Panamá y Colón y sus áreas de influencia. De acuerdo con el Decreto Ejecutivo No.205 del 28 de diciembre de 2000, el Plan comprendía un territorio de 3.200 km² que para 1995 tenía unos 490 km² urbanizados.

Partiendo de una proyección del crecimiento poblacional, se proponía un modelo regional que contemplaba que la población de la ciudad en el 2020 casi duplicaría la de 1995. Por otro lado, de acuerdo con las normativas del MIVI, se estimaba la necesidad de contemplar 260 km² de nueva urbanización. Sin embargo, el modelo de densificación y redesarrollo urbano propuesto redujo esa demanda a 100 km² adicionales, propuso una estructura policéntrica y una zonificación en más de 30 sectores. Además de integrar las zonas revertidas del Área del Canal al entorno urbano de las ciudades de Panamá y de Colón, se propuso mejorar el sistema de transporte y facilitar la provisión de un nivel adecuado de servicios básicos y equipamiento comunitario, optimizando redes y dotaciones.

No obstante, a 18 años de la promulgación de este Plan, resultó evidente el bajo nivel de cumplimiento de sus propuestas y la necesidad de reordenar un desarrollo urbano que había excedido las expectativas del año 1997.  Detrás del bajo nivel de cumplimiento estuvo la ausencia de un sistema de gobernanza metropolitana que promoviese la participación y la articulación interinstitucional de las agencias del Gobierno Central y de éstas con las municipalidades, y que además orientase las actuaciones de los actores privados y sociales. Como resultado, las áreas metropolitanas del Pacífico y el Atlántico manifiestan hoy en día un crecimiento urbano desequilibrado con un excesivo peso de la capital en la red urbana nacional.

Este modelo se caracteriza por:

1. Una ocupación dispersa del suelo y de baja densidad, ocasionando importantes costes económicos, sociales, ambientales y de gobernabilidad;
2. Un franco deterioro y abandono de los centros o cascos urbanos mejor surtidos de infraestructura y servicios; y
3. Un crecimiento exacerbado de las periferias urbanas, en varios casos a partir de asentamientos informales, tales como espacios de baja calidad con deficientes servicios básicos, muy distantes de la oferta de empleo, y con un transporte público poco viable.

Casi 20 años más tarde, las autoridades panameñas dieron un paso en la dirección correcta: mediante el Decreto Ejecutivo No.39 del 11 de mayo de 2016, se aprobó la Actualización del Plan de Desarrollo Urbano de las Áreas Metropolitanas del Pacífico y del Atlántico con miras al año 2035.  Esta actualización busca revertir la tendencia hacia un crecimiento disperso de baja densidad e insostenible, proponiendo un modelo de crecimiento urbano de “Contención de la Expansión.” Bajo este modelo, el Estado ejerce la función de dirigir, incentivar y regular el crecimiento con planes y políticas claras de descentralización y sostenibilidad, dotando y mejorando las infraestructuras y servicios comunitarios dentro del área urbana ya existente de modo que sirvan de base para futuros desarrollos. Este modelo favorece:

1. Una estructura urbana compacta y funcional, en la línea de proyectos importantes de infraestructura (por ejemplo, los de transporte masivo) que sirvan a las áreas existentes y zonas baldías dentro de la trama urbana actual;
2. Minimiza el uso de nuevas tierras y maximiza la rentabilidad y aprovechamiento del suelo existente ya servido;
3. Densifica de forma moderada las áreas donde la infraestructura y la dotación de servicios comunitarios lo permitan;
4. Favorece o incentiva un sistema policéntrico, con una efectiva descentralización de los servicios que produzca una base para la generación de empleos y mejora en la calidad de vida de la población.

A pesar de tratarse de un avance, para superar la experiencia del Plan de 1997 es imprescindible que el país apueste por poner en funcionamiento un mecanismo de gobernanza metropolitana capaz de concertar y articular las actuaciones del Gobierno Central y los gobiernos municipales metropolitanos, y facilitar el seguimiento a la ejecución y la participación ciudadana. De acuerdo con una publicación reciente del BID, una característica del proceso de urbanización de los últimos 50 años es la expansión de los asentamientos urbanos más allá de lo que se conoce como el límite de la ciudad, dando lugar a grandes áreas metropolitanas. Particularmente en América Latina —una región en la que más del 80% de la población vive en ciudades— la coordinación eficiente a nivel metropolitano adquiere cada vez mayor importancia.

En este contexto, el proceso de diálogo para la formulación de la Política Nacional de Ordenamiento del Desarrollo Territorial —que cuenta con apoyo del BID— se presenta como una gran oportunidad para que Panamá desarrolle una política pública concertada de carácter técnico-regulatorio-administrativo y articuladora entre el gobierno central y las municipalidades. Desde el punto de vista territorial, es también una plataforma para que el país defina objetivos y metas a largo plazo, y para que integre las dimensiones ambiental, rural y urbana con la planificación de la inversión sectorial. En el marco de este proceso de diálogo se ha contemplado la figura del Contrato Plan Estado-Región, la cual ha sido implementada por países como Francia como herramienta de planificación con enfoque en el ordenamiento territorial a nivel regional. Esta figura programa inversiones plurianuales de proyectos estratégicos articulados entre el Gobierno Central y los gobiernos subnacionales, y posibilita el apalancamiento financiero y una cooperación más efectiva y eficiente.

La esencia de una política nacional de ordenamiento del desarrollo territorial debe ser la construcción planificada de un sistema regional satisfactorio y sostenible que brinde equidad y bienestar para sus ciudadanos. La formulación de esta política puede brindar la coyuntura para que las regiones metropolitanas de Panamá logren reordenar sus activos de cara al futuro, y transformar la calidad de vida de esta comunidad de casi un millón de habitantes que creció en torno al Canal.

Artículo publicado originalmente en Blogs del BID