Uso del Suelo: Esto o Aquello

Uso del Suelo: Esto o Aquello

El presente artículo busca una aproximación a comprender el suelo urbano como el espacio en donde se establecen diferentes tipos de actividades, ya sea de manera planificada o espontánea. En este caso particular las interacciones espaciales dadas entre la vivienda y las actividades económicas ubicadas a lo largo de las localidades Bogotanas; permitiendo establecer si dicha disposición espacial facilita procesos económicos convergentes que puedan llevar a un mayor desarrollo de las comunidades.

En caso contrario, el territorio sufre procesos divergentes, creando escenarios físicos muy diferentes, afectando los estándares de vida y las oportunidades de la población, dependiendo de la zona en donde vivan, es allí donde las brechas de desigualdad y segregación aumentan.

Por lo que la construcción física y funcional (usos de suelo) de la ciudad termina afectando de manera directa e indiscutible la calidad de vida y los modos de desarrollo, configurando nichos de segregación y desigualdad.

De manera que, se hace indispensable partir de la definición conceptual de desigualdad entendida por (Rawls 1958) como las “… diferencias en la distribución resultante, que una práctica establece o hace posible, de las cosas que los hombres se esfuerzan por alcanzar o por evitar”. Referente a lo anterior, se puede establecer que el concepto de desigualdad parte de dos premisas, en la primera expone una distribución igualitaria o lo más cercano a ella; con el fin de que los individuos tengan capacidad de elegir, esta elección puede ser concebida desde múltiples aristas como el acceso a beneficios e infraestructura, capacidad adquisitiva, derechos civiles, identidad, etc.

Como segunda premisa, si la brecha es mayor y la capacidad de elección es menor, entenderemos que la desigualdad ha crecido y por ende la distribución funcional del suelo debería ser revisada, ya que el fin último de dicha configuración debe ser incorporar a todas las localidades, barrios y predios dentro de la red urbana y delegar funciones interconectadas que contribuyan al desarrollo e integren Bogotá; sin olvidar la importancia de los elementos más pequeños que conforman dicha red (predios).

No obstante, la favorabilidad de la desigualdad no se puede reducir a dicha expresión dicotómica en donde simplemente se busca reducirla, sin escudriñar qué fenómenos de la planificación urbana están llevando a que algunas localidades se beneficien en mayor medida de la convergencia en los usos de suelo, aglomerando los que generan mayores beneficios para las comunidades.

Por consiguiente, se desarrolla una explicación práctica encaminada a establecer si la homogeneidad en los usos de suelo con mayoría de vivienda; sin redes consolidadas en usos que generan valor agregado como: el comercio, la industria, las oficinas, entre otros, generan fenómenos de divergencia en la integración funcional de la capital, además de cómo se expresa en las localidades de Bogotá; para esto se analizan   una serie de fenómenos interconectadas que podrían reflejarlo.

La disposición de los usos actuales del suelo en Bogotá está dada por diversas razones históricas, como también económicas y sociales. Pese a esto, se aclara la incidencia que tienen o deberían tener los gobiernos municipales sobre la distribución de los usos del suelo y su concentración en zonas determinadas de la ciudad, la construcción de la estructura funcional urbana que ahora existe en Bogotá, es un hecho histórico per se, que se ha edificado de dos maneras. La primera, se constituye a partir del crecimiento espontáneo e ilegal: construcción artesanal de vivienda, urbanización ilegal de predios, etc. En segunda instancia se encuentran los desarrollos legales hechos a partir de la norma urbanística que se ha venido consolidando desde la Ley 388 de 1997, sin que esto indique la ausencia de norma antes de dicha fecha.

Por lo anterior, las administraciones distritales han tenido que ver directamente en la construcción física y funcional de la ciudad; teniendo en cuenta que, si bien existe una hoja de ruta llamada Plan de Ordenamiento Territorial, la constante ha sido la falta de articulación entre las diferentes alcaldías a lo largo de los años y las instituciones que las componen.

Como consecuencia de lo anterior, no se ha establecido un modelo de ciudad que le apueste a la integración físico-funcional de las localidades, debido a que cada una de las diferentes administraciones ha entendido y abordado los diferentes retos históricos de manera diferente, un claro ejemplo de esto, es el cambio en el modelo de ciudad propuesto en la administración de Gustavo Petro planteado desde el concepto de ciudad compacta, lo que significa la concentración de actividades en el centro ampliado de la ciudad y el crecimiento en altura de la misma, a la propuesta de la alcaldía de Enrique Peñalosa en el nuevo POT de la ciudad, dejando ver contrariedades con lo anterior en proyectos que pretenden desarrollar la ciudad en las periferias (Mega Proyecto para el Río Bogotá y la Reserva Thomas Van der Hammen), dos posiciones contrarias en poco menos de una década y que cambian sustancialmente la manera de configurar el uso de suelo en la ciudad.

De ahí, la importancia de proyectos que ayuden a fijar un norte para la ciudad y que además de esto generen alternativas de desarrollo para la totalidad de las localidades, entendiendo el papel que juega cada una de ellas y las ventajas competitivas y comparativas que posee respecto a las demás, con el fin de establecer dónde están los polos de desarrollo de Bogotá y la funcionalidad de los mismos según el tipo de suelo y la actividad que allí se desarrolle.

Mapa 1. Proyectos Estratégicos y valor del suelo en Bogotá

Para ilustrar de una mejor manera lo anterior se elaboró un mapa de “Proyectos Estratégicos”, en donde se establecen zonas de desarrollo  marcadas desde el Distrito; simultáneamente a este proceso de planificación, las localidades con mayor valor de suelo y tasa de crecimiento en el mismo, concentran los proyectos estratégicos de usos mixtos, ya que La nueva centralidad “Eje de integración Llanos/Nuevo Usme” está concebido sin actividades económicas ligadas a la vivienda, igualmente la “Nueva centralidad Danubio – Río Tunjuelo”. Ocasionando que localidades periféricas queden relegadas de las actividades generadoras de mayor valor agregado y sin capacidad de generar una oferta suficiente de empleo.

En cuanto al valor de suelo como evidencia de que algunas zonas se han consolidado de una mejor manera en uno u otro sector de la economía o  si una zona residencial posee mejores o peores condiciones en la calidad de vida de los habitantes que otra, lo que conlleva a que la  localización del predio sea una determinante fundamental en el uso y el valor del mismo, en algunas ocasiones se tiende a pensar que dicha plusvalía obedece a dinámicas concebidas a partir de la ciudad como “ser” en movimiento y a las dinámicas del mercado; sin tener en cuenta que haya o pueda haber alguna intervención de las administraciones locales que ocasione transformaciones, nuevos desarrollos o incluso evitar lo anteriormente mencionado.

Lo anterior, tiene mucho que ver con la constitución de zonas de empleo en las localidades; el empleo es una de los mejores indicadores para analizar qué localidad cuenta con la suficiente actividad económica para proveer empleo y si esta le permite ocupar la cantidad de población con la que cuenta en edad de trabajar, aunque en este caso la cantidad no es lo único importante, también se hace indispensable la calidad de empleo y los sectores en los que se generan, es claro que las localidades están separadas por perfiles económicos visibles, por ejemplo, unas todavía pertenecientes a la sectores de la “vieja” economía que se basan en la producción manufacturera y el comercio liviano y otras que están en el proceso hacia nuevas economías de servicios en las que la población debe ser más cualificada y por ende posee mayores ingresos.

Gráfica 1. Comparación de la ocupación laboral por localidades

Elaboración propia fuente DANE.

De acuerdo a lo anterior se puede observar en la Gráfica 1, que las localidades de Chapinero y Usme, poseen necesidades de empleo (entendidas desde la población en edad de trabajar) y las cuales son atendidas en condiciones de formalidad, en oposición se presentan dos casos particulares: Candelaria y Puente Aranda; los cuales se caracterizan por presentar un alto porcentaje de población en edad de trabajar, pero esta es ocupada principalmente en actividades informales lo que se traduce alta tasa de desempleo y por lo tanto baja ocupación.

Dichas estadísticas de empleabilidad laboral  y desempleo aunque dan algunas luces son insuficientes si se pretende establecer las razones por las cuales la distribución de las actividades repartidas en el territorio logra generar incidir en la desigualdad y pobreza de las localidades. Para esto es necesario revisar las principales actividades económicas del uso del suelo en las localidades (industria y servicios) y establecer un primer acercamiento a la importancia de la heterogeneidad de los usos. La primera de ellas es la industria.

En primer lugar, las localidades que abarcan la mayor parte de la producción industrial de Bogotá (78.1% del total) son: Puente Aranda (31.4%), Fontibón (22.32%), Kennedy (9.94%), Tunjuelito (8.49%) y Engativá (5.9). En ese orden de ideas, las anteriores 5 localidades son las de mayor diversificación manufacturera, lo que produce entre otras cosas que posean tasas de pobreza multidimensional y desigualdad moderadas frente al resto de localidades que no poseen las mismas condiciones de consolidación y especialización en alguna actividad económica.

Las localidades con menores porcentajes de actividad productiva enmarcadas en este grupo son Kennedy y Tunjuelito, esto se refleja en el desfase de 4 y 3 puntos porcentuales en la medición de pobreza multidimensional perteneciente a las localidades de Kennedy 10% y Tunjuelito 11%, referente a las demás localidades del grupo anteriormente mencionado. Referido en la tabla número 1.

Tabla 1. Comparación Multidimensional de Localidades

A lo anterior, se le suma el caso particular de Engativá, localidad cuya tasa de 83% en la proporción de predios destinados a vivienda representa un aumento de 5 puntos porcentuales referente a Tunjuelito (78%). Pese a esto y a través de una actividad productiva más consolidada (26% de los predios) logra equiparar la tasa de pobreza multidimensional en relación a Puente Aranda (8%) y Fontibón (8%).

Como parte del análisis; Kennedy es la segunda localidad con mayor número de habitantes, superando a ciudades como Cartagena y Envigado. La importancia del tamaño de la población es evidente cuando dicha localidad posee la tasa más alta de desocupación (15%) y el 84% de sus predios destinados a vivienda, con un promedio alto en comparación al resto de la ciudad. Por otra parte, para el año 2004 se localizan 15.196 de las empresas de Bogotá 7%. La estructura empresarial de la localidad se concentra en el sector servicios (76%), industria (19%) y construcción (3%).

En segundo lugar, uso del suelo empresarial, la actividad económica que refleja el cambio a una economía de servicios en la ciudad de Bogotá.

La gráfica de densidad empresarial señala que Bogotá está constituida en su mayoría por microempresas, sin embargo, localidades como Chapinero, La Candelaria y Puente Aranda tienen una gran presencia de empresas medianas y grandes, evidenciando que las localidades periféricas tienen una tasa de desocupación mayor, convirtiendo al centro y centro ampliado en el foco de las ofertas de trabajo y las localidades con una menor tasa desempleos.

Gráfica 2. Densidad empresarial

La anterior gráfica acerca de manera parcial a que lo localidades poseen los desarrollos empresariales de la ciudad, Pese a esto la especialización de los mismos es indispensable para establecer similitudes entre los proyectos estratégicos, el valor de suelo y la disposición espacial de las empresas.

Mapa 2. Densidad empresarial

Si se yuxtapone el análisis de las variables y fenómenos anteriormente mencionado, es evidente  que los precios del suelo de estos lugares centrales no solo se han incrementado por estar en los nodos de desarrollo que plantea el ordenamiento de la ciudad, sino que, la capacidad de aglomerar múltiples sectores empresariales, el atractivo comercial e industrial que tienen las localidades céntricas y su diversificación han transformado sus valores en los precios del suelo y disminuido su desigualdad por medio de la competencia. Algo que no se ha consolidado en localidades como Kennedy las cuales si bien tienen una presencia importante de todo tipos de empresas, aún no se ha consolidado como eje generador de empleos, su diversificación en los usos del suelo es baja y su uso principal sigue siendo la vivienda, lo cual no ha permitido consolidar la diversidad en usos que permita mantener el equilibrio entre usos de suelo, que permita generar competencia y reducir los niveles de desigualdad.

Los fenómenos analizados a lo largo del artículo permiten concluir que el modelo de ciudad adoptado por la administración distrital juega un papel determinante en la generación de desigualdades, por esta razón la política pública debe ser la primer herramienta para coordinar la distribución lógica y funcional de los usos del suelo a cualquier escala, teniendo en cuenta que la distribución aleatoria por medio del mercado concentra las actividades más productivas y eficientes en zonas particulares de la geografía urbana. Por lo cual, empieza un círculo vicioso a partir de que la rentabilidad de la actividad emplazada en un lugar particular determina el precio del suelo.

Mapa 3. Nodos de Desarrollo por Actividad

El mapa de “Nodos de Desarrollo por Actividad” deja claro los ejes de desarrollo económico (Centro Occidente – Centro – Nororiente), resultante del análisis hecho y de alguna manera propuesto por las diferentes administraciones a lo largo de los años mediante las decisiones tomadas y política pública implementada. Se estableció la siguiente categorización de las localidades en tres grupos que obedecen a los diferentes perfiles en la configuración de su uso del suelo.

Localidades con distribución proporcional del uso del suelo: Esta categoría obedece a las localidades cuyo porcentaje de vivienda y actividades productivas se encuentra cercano entre sí (5%) o la actividad productiva supera la residencial

• Candelaria
• Santa Fe

Localidades con ocupación mayoritaria de vivienda: Se dispone en este grupo las localidades cuyo porcentaje de vivienda supera el 60%. Se dispone dicho punto de partida por ser el punto medio en la escala de valores teniendo en cuenta la distribución porcentual de Bogotá.

Ocupación Alta de vivienda

• San Cristóbal
• Usme
• Tunjuelito
• Bosa
• Kennedy
• Rafael Uribe Uribe
• Ciudad Bolívar
• Engativá
• Suba

Ocupación media de vivienda

• Usaquén

Ocupación baja de vivienda

• Antonio Nariño
• Fontibón

Localidades con distribución heterogénea del uso del suelo: Determinadas en el rango de 30% en la diferencia entre cada actividad.

• Chapinero
• Barrios Unidos
• Teusaquillo
• Los Mártires
• Puente Aranda

Mapa 4. Clasificación de las Localidades Según su Uso del Suelo

En conclusión, el ordenamiento de las ciudades, incluyendo Bogotá debe estar encaminado hacia la integración de los usos del suelo con el fin de generar diferentes polos de desarrollo e incidir en la superación de la pobreza y la desigualdad; brindando alternativas de empleo mediante la construcción de cadenas de valor y clúster de todo tipo. Sin olvidar que el rol protagónico está en manos de la administración distrital, ya que son los encargados de planificar y desarrollar la ciudad, el objetivo de esta en lo pertinente, debe ser diversificar los usos de suelo y generar diásporas de uso del suelo que dinamicen la economía de las localidades, utilizando diferentes herramientas como los planes parciales, proyectos estratégicos, normativa, etc.