El propósito principal de los programas de urbanización integral de barrios marginales (1) o favelas es mejorar la calidad de vida de sus habitantes. La intervención busca integrar los asentamientos precarios con el resto de la ciudad, para lo cual es necesario mejorar las condiciones de habitabilidad, el acceso a los servicios sociales y de transporte, y legalizar la tenencia de la tierra. Para que las intervenciones sean exitosas y sostenibles, se requiere el trabajo conjunto de varias instituciones públicas con la participación de la comunidad. Las ciudades de Medellín y Río de Janeiro, por ejemplo, fueron las pioneras en Latinoamérica.
En 1995 el BID se unió a este esfuerzo con la Prefeitura de Río de Janeiro, y hasta 2018 ha financiado tres programas Favela-Bairro por un monto total de US$510 millones (2). En 20 años, Favela-Bairro ha beneficiado a más de 600.000 personas en aproximadamente 150 asentamientos irregulares. La experiencia adquirida por el BID en el diseño y ejecución de este tipo de proyectos, no solo le ha significado el reconocimiento internacional, sino que también le ha permitido implementar este tipo de intervención en otras ciudades brasileñas y varios países de la región.
La literatura internacional sobre este tema es amplia, y el mismo BID ha producido varias publicaciones acerca del mismo, incluyendo dos libros que presentan las lecciones aprendidas en la región, Rojas (2009) y en Brasil, Magalhães y Villarosa (2012). Por otra parte, las dificultades e impedimentos para ejecutar un programa de mejoramiento integral de barrios son múltiples, y están documentadas. En mi experiencia profesional con el BID en esta área, y con Favela-Bairro en particular, considero que hay otros nuevos desafíos que podrían potenciar aún más el mejoramiento de las condiciones de vida de habitantes de los barrios marginales.
El primer reto es lograr el reasentamiento de todas las viviendas en zonas de riesgo como parte integral de la intervención. Los barrios marginales normalmente se asientan en áreas montañosas o a los márgenes de los ríos, donde hay un alto riesgo de deslizamiento o inundación. Las limitaciones del presupuesto público con frecuencia restringen el número de familias que son reasentadas a causa del alto costo de la producción de viviendas nuevas. También restringe la inversión en obras estructurales de protección. Por lo tanto, se requiere una mejor coordinación para que los programas de vivienda social sean diseñados tomando en cuenta las intervenciones de mejoramiento de barrios populares, para que ambos se complementen y permitan reasentar a la población de las zonas de alta vulnerabilidad, sobre todo por el aumento de las lluvias, situación agravada por el cambio climático.
Otro desafío es incluir acciones del poder público que permitan reducir la violencia y la delincuencia como parte integral del diseño de las intervenciones. La existencia de traficantes de drogas, milicias y pandillas de delincuentes (i.e. las maras) no solo encarece el costo de ejecutar las obras de los programas (interrupciones de los trabajos por episodios de violencia, cobro de “peajes” a los contratistas, etc.) sino que también es uno de los principales impedimentos para el desarrollo económico de estas comunidades, al inviabilizar la llegada de nuevas inversiones del sector privado. Evidencia empírica en este sentido es proporcionada por el proceso de pacificación de las favelas que se inició en Río de Janeiro en 2008, con la implantación de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP), que trajo una fuerte presencia policial permanente. Estadísticas del Instituto de Segurança Pública de RJ muestran que entre 2007 y 2013, el número de homicidios disminuyó en un 78% en las comunidades donde funcionaban UPPS mientras que, en el resto del estado, la disminución fue del 22% y en la ciudad de Río de Janeiro fue del 43%.
Otro efecto inesperado del proceso de pacificación fue el inicio de la gentrificación en favelas que cuentan con vistas panorámicas de las playas cariocas. Particularmente notable es el caso de la Favela Vidigal, al lado de Ipanema y Leblon, intervenida hace 15 años en el primer programa de mejoramiento integrado. En 2013, 16 meses después de la instalación de la UPP, el mercado inmobiliario mostraba un alto dinamismo, así como la inversión privada en la renovación de casas y edificios donde se abrieron negocios de hoteles, hostales, restaurantes, bares y talleres de artistas, convirtiendo la comunidad en un punto de atracción incluso para los turistas extranjeros.
El tercer desafío es la mejor integración de los barrios marginales con el sistema troncal de transporte público. Estos programas de urbanización ya incluyen el mejoramiento de las aceras y su sistema interno de calles para facilitar el acceso al transporte público, normalmente por autobús. Sin embargo, esto implica hacer varios transbordos que incrementan el tiempo de viaje y el gasto en pasajes. Afortunadamente, varias ciudades de América Latina han implantado sistemas de transporte para que los habitantes de barrios marginales, enclavados en sitios con topografía difícil puedan tener acceso a los servicios troncales de transporte público de manera más directa.
La entrada en operación de teleféricos en Medellín, Caracas, Río de Janeiro (Complexo do Alemão), La Paz (Bolivia), y más recientemente, Santo Domingo, han demostrado cómo la movilidad de estas personas mejoró sustancialmente, reduciendo su tiempo de viaje, permitiendo acceso a nuevos mercados de trabajo, con disminución de los gastos familiares por transporte. Como la evidencia empírica de los beneficios de estos sistemas de teleféricos es escasa (ver Suárez-Alemán, 2017), el caso de Transmilenio ilustra los resultados que pueden esperarse cuando se integra la planificación de los sistemas de transporte público con el uso del territorio para mejorar la movilidad de los ciudadanos de bajos ingresos.
En paralelo a la implantación del Transmilenio, la empresa pública Metrovivienda, compró tierras en la periferia de Bogotá, cerca de las estaciones del BRT y construyó alrededor de 45.000 unidades habitacionales, principalmente para familias de bajos ingresos. Las personas que se trasladaron de los barrios marginales en áreas montañosas, mejoraron su acceso a las instalaciones sociales (escuelas, hospitales, etc), y redujeron sus costos de transporte significativamente. El gasto diario en viaje de los residentes de estos desarrollos bajó en promedio de US$1,40 a US$0,80, gracias a la proximidad de las estaciones del BRT. Por otra parte, muchas de estas familias dedicaban hasta un 20% de sus ingresos al transporte, por lo que el acceso al Transmilenio mejoró su poder adquisitivo (ver Suzuki et al, 2013, pp. 119-121).
En resumen, los casos anteriores, aunque anecdóticos, ilustran cómo el impacto de los programas de mejoramiento integrado de asentamientos precarios tiene el potencial de elevarse a un mejor nivel si existiera una mayor planificación e integración con otros sistemas de la ciudad, tales como la seguridad pública, el transporte público masivo, los programas de vivienda social y la mitigación de riesgos a causa de desastres naturales.
[1] También conocidos como villas miseria o favelas.
[2] La inversión total es de US$900 millones al sumar los recursos aportados por la municipalidad de Rio
