Gobernanza metropolitana en México
Contexto
El desarrollo urbano en México se ha caracterizado por un descontrol y expansión desmedida que incorpora territorios sin planeación y coordinación metropolitana. Este modelo, aunque se ha agudizado al presente, se ha venido arrastrando desde hace varias décadas; dando como resultado que en tan solo de 1980 al 2010 la población urbana se haya duplicado y que la expansión de las manchas urbanas se haya multiplicado por 7 (SEDESOL 2012). Los últimos datos disponibles nos indican que en México en 2020 1,767,398 hectáreas de la superficie total del país las zonas metropolitanas (0.91%). Actualmente el Sistema Nacional Metropolitano se compone de 92 metrópolis con una densidad media de 32.51 habitantes por hectárea.
Una zona metropolitana no es un aglomerado de sistemas cerrados (municipios, alcaldías, etc.), autosuficientes y aislados y, en buena medida, independientes de su entorno. La realidad cotidiana es sistémica, integrada, interdependiente. La primacía no la tienen los actores individuales, sino los flujos y las redes que se crean entre ellos. Sin embargo, lo que se tiene hoy en México en día es un conjunto de alicientes e incentivos “heredados” del pasado que refuerzan el enfoque autárquico, aislado, localista y cortoplacista de los distintos gobiernos que concurren en la 92 zonas metropolitanas mexicanas (Delimitadas en el año 2023 por CONAPO-INEGI-SEDATU). Los recursos de todo tipo se asignan y se ejercen con esta óptica y la rendición de cuentas, cuando la hay, sigue lógicamente este mismo esquema.
De igual manera y por las mismas razones, tanto las leyes como las normas tienen también estos límites locales. Este enfoque es ineficiente e ineficaz porque no permite las suma de esfuerzos ni la posibilidad de sinergia sino que, al contrario, propicia la duplicación y las acciones que se contraponen e incluso se anulan. Si no hay objetivos comunes, con un enfoque integral, no es posible la alineación de esfuerzos y recursos. La suma de entidades municipales o estatales “bien” gobernadas, no produce una zona metropolitana “bien” gobernada. Es decir, procurar el bienestar de los habitantes de cada zona, por separado y de manera independiente, no permite generar los niveles de bienestar que podrían lograrse gobernando con una visión holística del territorio.
En 2020, el 65.47% de la población en México (82.5 millones de habitantes) habita en las 92 zonas metropolitanas del México y comprenden 421 municipios y se dividen en tres categorías:
- 48 Zonas Metropolitanas, que comprende un conjunto de municipios cuya relación se basa en un alto grado de integración física funcional intermunicipal y la población del total del municipios que a conforman es de 200 mil o más habitantes.
- 22 Metrópois municipales, donde no forman parte de una zona metropolitana, sin embargo, la población total municipal es de 300 mil o más habitantes y es económica o políticamente relevante para el estado, región o país.
- 22 Zonas Conurbadas, es un conjunto de municipios cuya relación se basa en alto grado de integración física, funcional intermunicipal o interestatal. La localidad urbana o conurbación que da origen a la zona conurbada cuenta con 50 mil habitantes o más.
La definición de las formas de gobierno y coordinación adecuadas a la realidad actual y futura no debería hacerse por la costumbre, por la inercia o por los intereses creados. Idealmente, los criterios de diseño deberían ser la eficacia, la equidad, la eficiencia y la rapidez con la que se pueden proporcionar los servicios que espera la ciudadanía. Por lo tanto, las formas de coordinación deben servir para reflejar adecuadamente esta nueva realidad, apoyarla y facilitar su funcionamiento. Si no se generan en el futuro cercano, se seguirá ignorando la realidad, aferrándose al pasado y dificultando esta dinámica, con los consiguientes costos y disminución de la calidad de vida de sus pobladores.
Esta nueva, realidad, ha generado retos y desafíos tan distintos a los que gobierno y sociedad se habían enfrentado con anterioridad. Hoy hablamos de una visión desmembrada y una veloz expansión urbana cuya consecuencia es la aparición de diversas conurbaciones y zonas metropolitanas acompañadas de sus propias problemáticas internas, en lo social, económico y ambiental.
En México la desactualización y ausencia de elementos técnicos para la planificación urbana y metropolitana limita la capacidad de las autoridades locales para la gestión del territorio, contribuyendo a generar procesos de especulación y al surgimiento de asentamientos insulares desvinculados de las áreas consolidadas, principalmente desde una perspectiva metropolitana, en donde la fragmentación político-administrativa de las ciudades en diversos municipios complica la coordinación eficaz del crecimiento urbano, la gestión y aprovechamiento del suelo, y la provisión de servicios.
Los planes y programas de desarrollo urbano no están vinculados entre las municipalidades que conforman las metrópolis. Esto aunado a que a pesar de que más del 70% de los mexicanos viven en ciudades, y con el agravado con el hecho de la falta de programas de desarrollo urbano a nivel local, de acuerdo a la SEDATU, alrededor del 80% de estos instrumentos se encuentran desactualizados o presentan una estructura y análisis diverso que no permite una adecuada gestión y planificación del territorio para la toma de decisiones.
Retos de la gobernanza
La gobernabilidad de las ciudades en México enfrenta grandes retos determinados por la magnitud y complejidad social, política, económica y cultural, los cuales se han visto agudizados por los procesos migratorios, el papel que desempeñan en la globalización y la intensificación de la polarización social. 3 de cada 4 mexicanos habitan en ciudades. A lo largo de los últimos 30 años el crecimiento urbano se ha dado a través del uso expansivo y desordenado del territorio. Estas situaciones se complican aún más por los fenómenos de conurbación entre municipios o entidades, y por las reducidas capacidades y atribuciones de algunos de los gobiernos que los presiden. Estos hallazgos ponen de manifiesto la relevancia que adquiere la planificación como herramienta estratégica que permite orientar el desarrollo.
Un reto central de las autoridades en México es lograr el tránsito de la gobernabilidad a la gobernanza. Dentro del esquema de la gobernabilidad el desarrollo de las ciudades depende de un buen gobierno con los atributos de eficacia, eficiencia, honestidad, transparencia y responsabilidad. En el esquema de la gobernanza, el desarrollo de las ciudades depende de la existencia de un gobierno abierto y democrático, capaz de gestionar los intereses de la pluralidad social que constituyen sus gobernados.
Sin embargo, la gobernanza requiere más que la creación de instrumentos, procedimientos, mecanismos e instancias de participación ciudadana que no son suficientes. Se requiere también de procesos de construcción de ciudadanía mediante la promoción de sujetos activos y corresponsables con la vida pública. El tránsito de la gobernabilidad a la gobernanza implica que las autoridades evolucionen de la prestación de servicios públicos a la gestión del desarrollo urbano sustentable.
Para asegurar la consulta, opinión y deliberación de las políticas de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano y metropolitano, las entidades federativas y los municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, conformarán los siguientes órganos auxiliares de participación ciudadana y conformación plural:
I. Los consejos estatales de ordenamiento territorial y desarrollo urbano;
II. Las comisiones metropolitanas y de conurbaciones; y
III. Los consejos municipales de desarrollo urbano y vivienda.
Para garantizar que los consejos estatales sean representativos deben estar formados por representantes del sector social y gubernamental de los órdenes de gobierno correspondientes, colegios de profesionistas, instituciones académicas, órganos empresariales del sector y expertos, entre otros, para participar e interactuar en la formulación, aplicación, evaluación y vigilancia de las políticas de ordenamiento territorial y planeación del desarrollo urbano y metropolitano.
La planeación del territorio tiene una función inherente y fundamental de naturaleza económica, su visión de futuro requiere de una determinación estratégica y de una firme voluntad política, así como ser flexible, para ajustarse permanentemente a las cambiantes circunstancias. En otras palabras deben ser intrumentos vivos que sirvan al desarrollo de las metrópolis.
Los fundamentos de la buena gobernanza son la equidad, la sostenibilidad, la subsidiaridad, la eficiencia, la transparencia y la obligación de rendir cuentas, el combate a la corrupción, la participación cívica y la seguridad. Estos principios son interdependientes y se refuerzan mutuamente. Una zona metropolitana bien coordinada y gobernada, generalmente será una ciudad incluyente, competitiva, segura y sustentable.
