Las tierras boscosas proporcionan una amplia variedad de beneficios: regulan los flujos de agua, secuestran carbono y albergan la biodiversidad. Pero las comunidades agrícolas reciben poco de estos beneficios.
Para ellos, las tierras boscosas significan leña para combustible, madera o tal vez algo de recolección de fruta, beneficios que son mucho menores que los que pueden obtener al talar los árboles para cultivar la tierra o usarla como pastizales. No sorprende, entonces, que muchos de ellos prefieran la tala, lo que resulta en altas tasas de deforestación en todo el mundo.
Los esfuerzos para detener esta tendencia generalmente se han centrado en regulaciones que prohíben la deforestación. Pero no han funcionado: Las comunidades agrícolas renunciarían a una gran cantidad de ingresos potenciales al conservar los bosques y recibirían pocos beneficios ambientales.
En los últimos años, se ha intentado una nueva estrategia. En lugar de tratar de obligar a las comunidades agrícolas a conservar los bosques, se les paga por los servicios ambientales que brindan al hacerlo. Este enfoque de Pagos por Servicios Ambientales (PSA) fue pionero en Costa Rica y se ha vuelto común en América Latina.
México tiene el mayor programa de este tipo en la región, con más de 2 millones de hectáreas de bosques que reciben pagos de conservación. El programa, que es administrado por la Comisión Nacional Forestal (CONAFOR), paga a las comunidades forestales entre 10 y 40 dólares por hectárea por año para conservación, dependiendo del tipo de bosque y del riesgo de deforestación.
Pero, como con cualquier política, tenemos que preguntar: ¿Está funcionando? ¿Los agricultores que reciben pagos por la conservación realmente preservan más bosques que si no lo hubieran recibidos? Después de todo, cualquier agricultor que haya tenido la intención de conservar sus bosques (quizás porque la tierra subyacente es demasiado empinada o rocosa para tener usos alternativos viables) estaría particularmente ansioso por participar, ya que se les pagaría por hacer algo que habría hecho de todos modos. Este es el problema de la “adicionalidad”: si la política está generando beneficios adicionales (en este caso cobertura forestal) comparado a lo que habría pasado en su ausencia.
México, bajo evaluación
Para evaluar si el programa de PSA de México está reduciendo realmente la deforestación, un equipo de investigadores de la Universidad Estatal de Oregon y del Amherst College realizó una evaluación de impacto, financiado por el Gobierno de México, con apoyo del Programa i2i (apoyado por el Reino Unido) y del Programa de Bosques (PROFOR), y con la asistencia técnica del Banco Mundial.
Evaluar la adicionalidad no es fácil. Una simple comparación de los participantes con los no participantes no funciona, ya que sus motivaciones y condiciones pueden ser bastante diferentes. Tampoco sirve que se compare lo que hicieron los participantes antes y después de la inscripción, ya que las condiciones pueden haber cambiado.
La evaluación realizada en México utilizó un enfoque innovador llamado de “regresión discontinua”, que compara a los que estaban por encima del límite de inscripción con los que estaban justo por debajo.
La evaluación encontró que el programa de PSA de México ha reducido efectivamente la deforestación. Aunque el resultado no es estadísticamente significativo en áreas con bajo riesgo de deforestación, es bastante importante en áreas con alto riesgo de pérdida de bosques, donde los participantes talan un 29 % menos de árboles de lo que habrían hecho sin el PSA. Para aquellos que han participado en el programa por más tiempo, el efecto es aún mayor: reducen un 38 % menos de bosque.
Resultados en curso
Estos resultados nos dicen dos cosas: primero, que los PSA pueden ser una forma efectiva de reducir la deforestación. Además, lo hacen sin imponer costos a las comunidades locales. De hecho, es probable que las comunidades locales solo participen si los pagos son al menos tan altos como los ingresos que están perdiendo al conservar los bosques. La misma evaluación también mostró que las comunidades participantes aumentaron su capital social gracias al programa.
Pero estos resultados también nos dicen que la forma en que se implementa el PSA es importante. Sin focalización, la mayoría de los pagos de PSA se pueden realizar en áreas con bajo riesgo de deforestación, donde el impacto del programa es mínimo.
El PES no es una fórmula mágica que, cuando se invoca, resuelve todos los problemas. Debemos tener mucho cuidado al diseñar el programa – establecer reglas de elegibilidad; apuntar a áreas de alta prioridad; fijar niveles de pago-, para obtener los resultados que deseamos.
Afortunadamente, PES es un programa continuo, por lo que no es necesario que todo salga bien desde el principio. Más bien, cada año se hacen mejoras a la luz de la experiencia y la nueva información. Ayudar a CONAFOR a bien diseñar estos detalles de implementación y mejorar gradualmente el programa ha sido un foco importante del apoyo del Banco Mundial al sector forestal de México.
Durante más de una década, el Banco ha apoyado el programa de PSA de México y otras políticas forestales a través de una serie de proyectos. El tercero de estos proyectos acaba de comenzar su implementación. Se está implementando también otro proyecto paralelo que utiliza el PSA para conservar áreas de alta prioridad.
Esta evaluación de impacto es parte de un esfuerzo para asegurarse de que el programa está funcionando e identificar formas de mejorarlo. En 2018, el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) de México otorgó a la evaluación de impacto del programa de PSA su premio a las Mejores Prácticas.
Los que deciden cómo administrar los recursos naturales no disfrutan de muchos de los beneficios de su mejor gestión, como la regulación de los flujos de agua, la conservación de la biodiversidad y el secuestro de carbono.
El PSA es una herramienta valiosa para enfrentar estas situaciones y puede realizar importantes contribuciones para aumentar la sostenibilidad, mitigar y adaptarse al cambio climático y preservar la biodiversidad. De hecho, ya lo está haciendo en países tan diversos como China, Brasil y Ghana.
Pero, al igual que con cualquier herramienta nueva, es importante aprender a usarla bien. El PSA solo nos ayudará a lograr los resultados ambientales deseados, y lo hará de una manera eficaz, si está bien diseñado y se mejora continuamente considerando las lecciones aprendidas y la información nueva.
