Por: Horacio Núñez
La complejidad de la realidad global y local demandan para su comprensión y transformación, de un enfoque sistémico, una mirada que permita visualizar con mayor claridad sus componentes e interrelaciones; ya sean políticas, económicas, ambientales, culturales e institucionales. En este sentido, la complejidad de la gestión de un desarrollo sustentable, pasa desde un punto de vista general, por el abordaje integral de la problemática existente caracterizada por la pobreza y desigualdad social y la crisis climática; cuyas causas esenciales son el modelo económico hegemónico mundializado y la sobre explotación de la naturaleza.
Partiendo de una aparente simplificación de los objetivos del desarrollo sostenible: equidad social, crecimiento económico y sustentabilidad ambiental, concordamos con la necesidad de incluir al trípode, una cuarta pata que denominaremos: gobernanza e institucionalidad.
De lo global a lo local, primeras aproximaciones
A nivel mundial, son evidentes las limitaciones de los sistemas de gestión como es el caso de la organización de las naciones unidas (ONU), o de la organización de estados americanos (OEA); para cumplir con sus misiones y objetivos, tales como la paz social o el desarrollo sostenible. Las decisiones y resultados obtenidos desde su creación y en sus diversos aspectos, como la salud de la población o la defensa de sus derechos, están condicionadas no solo por las reglas del mercado y el modelo económico, sino por la intervención y posición de sus contribuyentes o países miembros, lo cual se ha evidenciado con la pandemia y las vacunas (accesibilidad y precios), o los conflictos bélicos. Estableciendo un rol subsidiario y discrecional del estado y los gobiernos, frente al capital y la propiedad privada o las empresas multinacionales.
Gráfico No 1: diagrama Sankey elaborado por Metabolic, para evidenciar la interdependencia territorial y complejidad para el análisis del flujo de materiales (metabolismo global), y la necesidad de transformar el sistema lineal (insostenible); para lo cual se requiere un cambio de enfoque y gobernanza; hacia una economía circular. (Eva Gladek).
Esta magnitud y escala de intervención no solo está determinada a nivel de articulación gubernamental sino también a nivel comercial o financiero (banco mundial, fondo monetario internacional, corporaciones internacionales y tratados comerciales u organizaciones globales como la OMC); lo cual presenta serios desequilibrios en la toma de decisiones, priorización y asignación de recursos.
Otro aspecto determinante en el contexto actual, como el papel de la industria bélica, los conflictos e impactos tanto en las condiciones de vida de las poblaciones, daños en la infraestructura y equipamiento, como en el ambiente (emisiones de GEI); o los modos de producción y consumo, relacionados con los combustibles fósiles cuya interrelación con el cambio climático; ha sido evidenciado a través de múltiples estudios e investigaciones (IPBES) y conferencias (COP26). Y obviamente como consecuencia de lo anterior, la responsabilidad diferenciada en la causalidad y contribuciones de los países desarrollados en la crisis climática.
A los ejemplos o dimensiones señaladas en el ámbito internacional, sobre las limitaciones para la gestión o gobernabilidad de los sistemas ya sean de seguridad o producción y sus implicancias en la sustentabilidad; podemos añadir una serie de aspectos y/o componentes, variables o indicadores, que ponen en evidencia la imperiosa necesidad de crear e implementar nuevos modelos de organización para la gestión; sistemas de mayor eficiencia y eficacia; sistemas de mayor transparencia y participación.
Desde lo cocal, podemos identificar también las debilidades para la gestión a nivel de proyectos, programas, planes y políticas o estrategias; ya sean en el sistema urbano (ciudades) o en la escala territorial (cuencas, paisajes o ecosistemas). A nivel nacional, las limitaciones estructurales (sectorial y vertical), para la gestión del desarrollo, se presentan en los tres niveles de gobierno (regiones, provincias y distritos); con altos niveles de fragmentación y bajos indicadores de articulación y complementariedad.
Como sustento del cuestionamiento a nuestros modelos de gestión, identificamos en esta primera aproximación y como ejemplo, al Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), el cuál desde su creación ha sido boicoteado, tanto por el gobierno central (nacional), como por las instancias que lo conforman y desde su nivel ejecutivo (componentes prospectivo, preventivo y reactivo). A nivel histórico, se puede destacar como principales acciones de debilitamiento: a) el accionar del estado o gobierno, frente al sismo en el sur del año 2007 (que produjo la muerte de 600 personas y generó lesiones en 1300 habitantes, además de dejar como saldo 450 000 damnificados y 48 000 viviendas destruidas), ante lo cual se creó el organismo estatal encargado de la reconstrucción FORSUR, y b) frente al fenómeno del niño del 2017, que dejó 101 fallecidos, más de 140 mil damnificados y casi un millón de afectados en el Perú, (se creó la autoridad de reconstrucción con cambios); en ambos casos en lugar de fortalecer la actuación del sistema, se crearon unidades ejecutoras que no solo debilitaron el SINAGERD; sino que se superpusieron en la ejecución de las acciones; con las instituciones encargadas de la gestión territorial (roles y funciones de los gobiernos sub nacionales). Los resultados, tanto en el primer como en el segundo caso, son evidentes. Y como corolario, si bien la pandemia del COV-19, no ha sido gestionada explícitamente como una emergencia o desastre de competencia del sistema; sus impactos que superan las 200,000 pérdidas de vidas humanas, forman parte de los peligros y amenazas frente a lo cual los gobiernos de turno e instituciones responsables, no han tenido la capacidad de responder; fraccionando y diluyendo responsabilidades.
Imagen 2: vista de la expansión urbana en Lima Metropolitana, el crecimiento informal y la ocupación ilegal del territorio junto con la corrupción y limitadas capacidades institucionales, evidencian los límites de la planificación y gestión urbana en la megaciudad; configurando un hábitat de baja calidad y alto riesgo, para un importante sector poblacional en situación de pobreza.
Otra dimensión en la que es posible visualizar la debilidad de los sistemas de gestión gubernamental, en nuestro país son las instancias de planificación y programación presupuestal (CEPLAN-MEF), cuyas funciones presentan una configuración transversal al sistema en los tres niveles de gobierno; y que no solo responde a una concepción sectorial, sino que se traduce en una duplicidad y contraposición institucional (planes vs presupuestos), así como estructuras orgánicas y funcionales de baja interrelación y complementariedad (priorización y asignación). Como muestra de ello tenemos diversos estudios que evidencian las limitaciones para la ejecución presupuestal, cumplimiento de metas y plazos; así como limitados avances en el cierre de brechas y uso eficiente de los recursos.
Hacia un nuevo modelo de gestión eficiente, eficaz y transparente
Frente a lo enunciado, es imprescindible migrar hacia sistemas de gestión más eficientes, se trata de diseñar e implementar un sistema de gobernanza para el sector público y de desarrollo territorial descentralizado, que incorpore en la toma de decisiones la participación de los actores en los diversos ámbitos jurisdiccionales; cuya legitimidad, transparencia y representatividad hagan factible el fortalecimiento de un modelo realmente democrático basado en los derechos, la información (I+D) y el conocimiento.
Si bien desde el año 2007, en el Perú se viene implementando la reforma del Sistema Nacional de Presupuesto (presupuesto por resultados-PPR), como una estrategia de gestión pública que vincula la asignación de recursos a productos y resultados medibles a favor de la población; ésta implica superar la manera tradicional de realizar el proceso de planificación, asignación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación de la inversión; aspectos que en el contexto actual de confrontación entre los poderes del estado y recambio de autoridades sub nacionales, constituye un escenario de alta complejidad con múltiples desafíos. Los liderazgos e institucionalidad, deben ser potenciados en base a la construcción y recuperación de la confianza y la priorización del bien común.
Un nuevo modelo de gestión, un sistema de gobernanza.
Una primera aproximación a su definición, podría partir de la consideración de algunos conceptos clave, tales como: institucionalidad, democracia, bien común, política, modelo de gestión, relaciones, jerarquía, poder, decisión y participación; en todos ellos está manifiesta la dimensión cultural, e implica una filosofía de vida; una aproximación al buen vivir; ya sea desde una percepción occidental (norte), o de la cosmovisión de los pueblos indígenas (sur); simplificación provocadora de la multiplicidad de saberes en nuestros territorios; que se debiera plasmar en la toma de decisiones y la asignación de recursos para satisfacer las prioridades poblacionales, fortalecer el sector público y redistribuir el ingreso.
Para Emilio Cobo (UICN), el término gobernanza se refiere a las interacciones entre estructuras, procesos y tradiciones que determinan cómo se ejerce el poder y las responsabilidades, cómo se toman las decisiones y cómo intervienen los ciudadanos u otros actores. Citando a (Iza, 2009), establece que la gobernanza incluye los mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales los ciudadanos expresan sus intereses, ejercen sus derechos, satisfacen sus obligaciones y resuelven sus diferencias. Y a su vez indica que la gobernanza puede ser descrita como el medio a través del cual la sociedad define sus metas y prioridades y avanza hacia la cooperación, ya sea global, regional, nacional o local. Los sistemas de gobernanza pueden expresarse a través de marcos políticos y jurídicos, instituciones, estrategias y planes de acción, entre otros. (Burhenne-Guilmin y Scanlon, 2004).
En nuestro país, uno de los referentes más relevantes sobre el concepto de gobernanza fue: Bruno Revezs[1] (CIPCA), en cuya publicación, define el concepto de gobernanza, desde una perspectiva de articulación de procesos participativos y desarrollo territorial inclusivo; y que a diferencia de la gobernabilidad que presupone una relación jerárquica entre gobernantes y gobernados; la gobernanza se caracteriza por la interacción de una pluralidad de actores “gobernantes” quienes no son todos estatales ni solo públicos, se inscribe en un proceso de reestructuración y ruptura de jerarquías del modo de gestión político-económico vertical e inductivo. Mientras que la gobernabilidad entendida como “capacidad de gobernar”, es diferente de la gobernanza “forma de gobernar”, ambas participan de campos de actuación común y pretenden una y otra conjugar eficiencia y legitimidad. Se debe considerar que la gobernanza no solo se refiere al Estado o a un sistema público administrativo; su escala o alcances pueden referirse a un proyecto, a un área protegida, al patrimonio cultural o natural, territorios indígenas, recursos naturales, una empresa, una comunidad o una familia.
Según un informe sobre el desarrollo mundial[2] 2017, las reformas eficaces no consisten solo en la aplicación de “mejores prácticas”. Requieren la adopción y la adaptación de formas institucionales para resolver los problemas concretos de compromiso y acción colectiva que se interponen en el camino de la búsqueda de un mayor desarrollo e igualdad. Más de 70 años después de la Conferencia de Bretton Woods, donde se crearon el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, la comunidad internacional sigue reconociendo que para promover el desarrollo sostenido se deben tener seriamente en cuenta los determinantes básicos relacionados con la gobernanza.
Un estudio reciente del PNUD e IDEA Internacional (2022), sobre la gobernanza y gobernabilidad[3] establece que en la región de ALC, se muestran signos preocupantes de atrofia y erosión; identificando tres factores principales detrás de la incapacidad y el deterioro crecientes en la calidad democrática de los sistemas políticos de la región para atender las demandas ciudadanas: primero, un mal desempeño de las economías y una alta desigualdad en la distribución del ingreso, que generan un profundo descontento social; segundo, una acentuada desafección representativa con los partidos políticos y los parlamentos; y tercero, un rezago histórico y deterioros recientes en la construcción del Estado de derecho. La manera en que estos tres factores interactúan –y la manera en que han sido abordados desde un punto de vista de reforma institucional– está poniendo una fuerte presión sobre la legitimidad de las formas democráticas tradicionales para ejercer el poder otorgado en las urnas y para llegar a acuerdos sociales y políticos amplios.
Con diversas aproximaciones en términos de diagnóstico y conceptualización, nos acercamos a una definición (ONU HABITAT), en la que se establece que: La gobernanza[4] se refiere a las estructuras y procesos que están diseñados para garantizar la rendición de cuentas, la transparencia, la capacidad de respuesta, el estado de derecho, la estabilidad, la equidad y la inclusión, el empoderamiento y la participación de base amplia. La gobernanza también representa las normas, los valores y las reglas del juego a través de las cuales los asuntos públicos se gestionan de manera transparente, participativa, inclusiva y receptiva. Los sistemas de gobernanza establecen los parámetros bajo los cuales operarán los sistemas de gestión y administración. La gobernanza se trata de cómo se distribuye y comparte el poder, cómo se formulan las políticas, se establecen prioridades y las partes interesadas rinden cuentas.
¿Es necesaria una justificación?
Problemas y escenarios de alta complejidad como la pobreza y desigualdad, o el cambio climático y la gestión de los ecosistemas urbanos, la corrupción o la inseguridad ciudadana, el cumplimiento de los ODS, las migraciones poblacionales o la conservación de nuestra amazonía; demandan en esta nueva era del Antropoceno, ya sea en el nivel global o local, de nuevos modelos de gestión. Un modelo de gobernanza cuyo requisito previo para la eficacia y transparencia es que la estructura y funcionamiento en red, cuente con el apoyo y el compromiso de todos los actores (políticos, sociales y económicos), niveles e instancias de gobierno en su territorio. Se requiere de una forma de resolver los problemas de manera más efectiva, integrando la planificación y la acción concertada; el plan, los proyectos y el presupuesto.
Para nuestro caso y siguiendo con la reflexión sobre la necesidad de reestructuración institucional para la gestión de la complejidad, tenemos que por ejemplo el sistema urbano en la región metropolitana de Lima, demanda del diseño e implementación de un sistema de gobernanza que permita desarrollar una gestión integrada de las diversas instancias y jurisdicciones territoriales y sectoriales; con una visión común. Un proyecto de ciudad y una estructura operativa funcional que haga factible la ejecución de una planificación concertada y un contrato social, con una viabilidad económica y voluntad política explícitas para gestionar la ciudad en sus dimensiones físico-espacial y temporal. Un modelo disruptivo de gobernanza eficaz y construcción de ciudadanía, para reducir la desigualdad y vulnerabilidad socio ecológica en sus diversas escalas: en un escenario actual y prospectivo de alta complejidad y crisis multidimensional.
Nota: Para complementar ésta primera aproximación al concepto de gobernanza, sugiero revisar la exposición de Cristina Zurbriggen, Clase abierta: «Gobernanza: principales características» – YouTube, en el marco de su presentación #SARAS2, del Instituto Suramericano para estudios sobre resiliencia y sustentabilidad.
[1] Gobernanza, procesos participativos y desarrollo territorial local 1 Bruno Revesz – CIPCA,2009.
[2] Mensajes clave: La gobernanza y las leyes (Banco Mundial-WB)
[3] GOBERNANZA, DEMOCRACIA Y DESARROLLO en América Latina y el Caribe, PNUD, 2022
[4] https://unhabitat.org/topic/governance
